Rozdziały
Państwo rzymskie, w ciągu pięciu wieków istnienia, podbiło cały półwysep Apeniński, a jego ostatnią ofiarą było etruskie miasto Volsinii w 264 roku p.n.e. Tego samego roku Rzym wszedł w konflikt z innym mocarstwem na Morzu Śródziemnym – Kartaginą, który spowodował duże przeobrażenia w strukturach administracyjnych państwa – mianowicie utworzenie pierwszej prowincji.
Pierwsza rzymska prowincja – Sycylia
W wyniku długiej wojny (tzw. I wojna punicka), trwającej do 241 roku p.n.e., Rzym zdobył kosztem Kartaginy trzy wyspy: Sycylię, Sardynię i Korsykę. Sycylia (Sicilia) – z wyłączeniem kilku miast, które uzyskały autonomię (np. Syrakuzy, Messana, Segesta, Panormos, Centuripe) – stała się pierwszą prowincją Rzymu w roku 241, a pozostałe dwie wyspy stały się częścią kolejnej w roku 225 p.n.e., znanej jako Corsica et Sardinia. Bycie prowincją oznaczało całkowite podporządkowanie się (deditio) Rzymowi.
Pierwszym ruchem wobec Sycylii było rozpoczęcie zbierania daniny w wysokości dziesiątej części zbiorów. Następnie mianowano pretora dla mieszkańców oraz osobnego dla przybyszów. Dopiero w roku 227 p.n.e. ustanowiono dla Sycylii pretora, który miał nadzorować relacje między Rzymianami a lokalnymi. Wybrany został na komicjach i dodatkowo otrzymywał wsparcie od kwestorów w zakresie finansów. Tego typu organizacja prowincji stała się wzorem dla kolejnych nabytków.
Prowincje rzymskie
Prowincję wcielaną w skład Imperium, określano odpowiednim aktem (lex provinciae). Ten sam dokument odrębnie regulował sytuację poszczególnych miast wchodzących w skład prowincji. Niektóre z nich dostarczały jedynie wojska, inne nie płaciły podatków lub posiadały własne sądownictwo. W skrócie ustawa: (1) dzieliła prowincję na regiony; (2) ustalała podatki i wyznaczała okręgi podatkowe; (3) dzieliła prowincję na jednostki sądowe; (4) określała relacje między senatem, urzędnikami oraz zgromadzeniami. Sprawy nieuregulowane były uzupełniane przy pomocy edyktów namiestnika.
Podstawowym zadaniem prowincji było utrzymywanie Rzymu, a raczej ludu rzymskiego, co najczęściej objawiało się w tzw. daninie zbożowej. Mieszkańcy byli także zobowiązani do płacenia podatków.
Nadmienić należy, że słowo provincia oznaczało pewien zakres pełnomocnictw urzędnika, które zostały mu powierzone.
Namiestnictwo w okresie Republiki
Wybór namiestnika w czasie republiki następował spośród byłych konsulów lub pretorów (tzw. prokonsulowie lub propretorzy) metodą losowania lub też poprzez nominację Senatu. Zaznaczyć jednak należy, że wybór na urząd nie miał oparcia prawnego i wybór mógł zostać zablokowany przez rzymskie zgromadzenie. Zazwyczaj wyżsi urzędnicy obejmowali namiestnictwo w prowincjach, w których działali lub które były nie do końca podbite i wymagały ich dalszego zaangażowania.
Propretorzy, z racji na swoją niższą pozycję względem konsulów, zwykle otrzymywali prowincje „mało problematyczne”, które nie wymagały od urzędnika dużych uprawnień. Nie była to jednak reguła i zdarzały się odstępstwa. Dla odmiany prokonsulowie zwykle otrzymywali prowincje na obrzeżach państwa, które narażone były na ataki lub wymagały posiadania stałego oddziału wojskowego. Konsulowie odpowiadali często za prowincje, które wciąż nie zostały w pełni podbite.
Obowiązki namiestników
Obowiązki rzymskich namiestników można podzielić na cztery kategorie:
- Namiestnik pełnił w prowincji najwyższą władzę sądowniczą. Mógł zdecydować o skazaniu na karę śmierci; co więcej najważniejsze sprawy toczyły się tylko przed jego obliczem. Można było odwołać się od wyroku namiestnika jedynie w Rzymie przed pretorem lub później cesarzem; naturalnie należało się jednak liczyć z podróżą, a tym samym pokaźnymi kosztami.
- Zarówno prokonsulowie jak i propretorzy obejmując urząd namiestnika posiadali imperium, czyli prawo do dowodzenia armią. Ich władzę potwierdzali towarzyszący im liktorzy: propretorowi przysługiwało 6; prokonsulowi albo 6, albo 12. W czasie Cesarstwa mniej ważne prowincje posiadały jako garnizon oddziały auxilia; przygraniczne oraz istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa prowincje Imperium posiadały legiony. Siły wojskowe miały nie tylko chronić przed zewnętrznym zagrożeniem, ale i zdławić wszelkie bunty oraz zapewnić utrzymanie stabilnej władzy oraz porządek publiczny.
- Namiestnik, jako przedstawiciel Senatu nadzorował zbieranie dla Rzymu i jego obywateli podatków od mieszkańców prowincji. Bezpośrednim poborem podatków zajmowały się niższe władze lokalne oraz prywatni przedsiębiorcy tzw. publicani. Niekiedy w celu poprawy sytuacji finansowej decydowano się na wypuszczenie nowych monet lub przekazanie środków z instytucji publicznych, takich jak: świątynie.
- Namiestnik nadzorował także finanse, budowy, utrzymywał porządek oraz dbał o dobrą komunikację wewnątrz prowincji.
Namiestnik w swoich rządach opierał się na pomocy urzędników, których określano jako comites. W zależności od złożoności oraz poziomu ważności zadań dwór namiestnika mógł był proporcjonalnie większy. Pomocnicy gubernatora zajmowali się specyficznymi zagadnieniami i obejmowali dane ministerstwa.
Dodatkowo w naprawdę istotnych prowincjach namiestnik mógł liczyć na wsparcie kwestora, który delegowany był z Rzymu i miał na celu nadzór nad finansami, a niekiedy nawet dowodzenie wojskiem. Niekiedy, w zależności od potrzeb, namiestnik mógł także wydzielać małe fragmenty prowincji w zarząd/kontrolę prefektom, prokuratorom lub legatom (legati).
Nadużycia namiestników
Ambitni politycy Rzymu, chcąc osiągnąć chwałę i wysoką pozycję społeczną, bardzo często wykorzystywali korupcję i łapówki do obejmowania kolejnych stanowisk. W tym celu nierzadko się zadłużali. Nie inaczej było z objęciem urzędu namiestnika. Koneksje oraz przekupywanie senatorów pozwalały politykom objąć w zarząd naprawdę bogate prowincje. Jak można przypuszczać, pobieranie podatków, stanowiło całkiem intratne zajęcie, co prowadziło nierzadko do nadużyć. Mieszkańcy prowincji byli zmuszani do płacenia dużych podatków oraz łapówek na rzecz namiestnika, aby ten mógł spłacić zaciągnięte długi oraz gromadzić prywatne fortuny. Aby temu zapobiec, w 149 roku p.n.e. na mocy Lex Calpurnia powołano trybunał o przyjmowanie łapówek przez urzędników (queationes perpetuae de rebus repetundis).
W praktyce jednak władza namiestnika, na czas sprawowania mandatu, była praktycznie nieograniczona w prowincji, a za ewentualne wykroczenia rzadko kiedy spotykały go konsekwencje. Wynikało to z posiadanego imperium, które gwarantowało nietykalność sądową. Wraz jednak z zejściem z urzędu, przedstawiciele prowincji mogli złożyć skargę w imieniu rodaków i wytoczyć proces gubernatorowi. Świetnym przykładem jest proces namiestnika Sycylii Werresa.
Proces namiestnika Sycylii Gajusza Werresa
Proces namiestnika Sycylii Gajusza Werresa o nadużycia finansowe w roku 70 p.n.e. jest najlepiej opisanym i przedstawionym źródłowo wydarzeniem ukazującym, stopień korupcji urzędników rzymskich oraz wykorzystywania prowincji dla własnych egoistycznych potrzeb oraz chęci wzbogacenia się.
Większość informacji o samym Werresie i jego procesie pochodzi z zachowanych listów i oskarżycielskich mów Cycerona. Żadne zapiski lub noty nie zachowały się ze strony obrony. Naturalnie rodzi to podejrzenie o jednostronnym ukazywaniu historii, jednak nawet pomijając wiele wątpliwych twierdzeń Cycerona, pewnym jest że Werres był przykładem człowieka skorumpowanego i wyzyskującego mieszkańców Sycylii na dużą skalę.
Sycylia była ważną prowincją rzymską, która zapewniała państwu olbrzymie dostawy zboża i niekiedy nazywana była „spichlerzem imperium”. Objęcie w roku 73 p.n.e. namiestnictwa Sycylii przez Gajusza Werresa było prawdziwą nobilitacją, a dla niego samego olbrzymią szansą na wzbogacenie się. Przez trzy lata swoich rządów Werres – zgodnie z mową Cycerona – dopuścił się następujących wykroczeń:
- nadużywania uprawnień sądowych oraz niezgodnych z prawem wyroków;
- wymuszania podatków rolnych;
- konfiskaty dzieł sztuki i dóbr prywatnych oraz publicznych;
- błędnego zarządzania flotą.
W przypadku nadużyć sądowych Werres wykazywał się istnym brakiem szacunku. Kazał płacić sobie łapówki w przypadku chęci uzyskania korzystnego wyroku; zastraszał sędziów w czasie procesu, groził im także śmiercią; fałszował zapiski sądowe, liczbę świadków; kazał składać fałszywe zeznania; decydował o wyborze kapłanów. Co więcej, Werres kazał miastom sycylijskim na wygospodarowanie pieniędzy na budowę publicznych posągów. Część pieniędzy, która nie została wykorzystana wpływała na prywatne konto namiestnika.
Proces był „trampoliną” Cycerona na scenie politycznej. Cyceron, prowadząc sprawę i doprowadzając do skazania Werresa, odniósł wielkie zwycięstwo, które pozwoliło mu uzyskać tytuł największego mówcy i prawnika Rzymu. Wydarzenie to dało mu także szansę na rozwój kariery politycznej: w roku 66 został pretorem, by w roku 63 p.n.e. zostać konsulem. Było to wielkie osiągnięcie dla człowieka nie wywodzącego się z kręgu senatorskiego, tzw. homo novus („nowy człowiek”).
Werres, zgodnie z wyrokiem, zmuszony został udać się na wygnanie do Massalii, gdzie zmarł po 27 latach. Część zrabowanych przez niego kosztowności powędrowała z nim do południowej Galli.
Namiestnictwo w okresie Cesarstwa
Wraz z kolejnymi podbojami państwa rzymskiego, rosła liczba prowincji, na czele których musieli zasiadać urzędnicy. W tym celu, w roku 52 p.n.e., za sprawą Pompejusza Wielkiego przeszło prawo Lex Pompeia de provinciis, które wymagało od byłych pretorów oraz konsulów objęcia, w pięć lat po zakończeniu swojego urzędu, namiestnictwa w rzymskiej prowincji.
Wraz ze zwycięstwem Oktawiana Augusta w wojnie domowej nad Markiem Antoniuszem i Kleopatrą w roku 30 p.n.e. doszło do przeobrażenia się Republiki w tzw. Pryncypat. August skupił w swoich rękach większość urzędów i tytułów, które gwarantowały mu pierwszeństwo w państwie, zachowując przy tym pozory ciągłości byłego systemu. W celu zabezpieczenia swojej pozycji August podzielił prowincje rzymskie na dwa rodzaje:
- prowincje cesarskie – prowincje, których nominalnym namiestnikiem (w randze prokonsula) z ramienia senatu i ludu rzymskiego był sam cesarz. W praktyce zarząd prowincji cesarskich sprawowali legaci (tzw. Legati Augusti pro praetore) dowolnie mianowani i odwoływani przez cesarza. Prowincje te były najczęściej granicami Imperium Rzymskiego; na nich stacjonowały legiony, które były pod bezpośrednią władzą cesarza.
- prowincje senackie – prowincje te były własnością narodu rzymskiego i znajdowały się daleko od limesu. W związku z tym że nie były zagrożone, nie wymagały posiadania oddziałów wojskowych, co miało ograniczyć możliwość odebrania władzy cesarzowi przez Senat. Prawo do wyznaczania zarządców (prokonsuli) miał wyłącznie Senat.
Podział prowincji rzymskich w czasach wczesnego cesarstwa | |
W 14 roku n.e. prowincjami senackimi (provincia populi Romani) były: | Prowincjami cesarskimi (provintiae Caesaris) w różnych okresach były:
|
Namiestnictwo w czasie wczesnego cesarstwa trwało zwykle od 1 do 5 lat, choć nie było reguły w tej kwestii.
Poza legatami, propretorami i prokonsulami w prowincji zarządzać mogli wspomniani już wcześniej prefekci, którzy mieli pierwotnie charakter raczej wojskowy, np. praefectus castrorum (prefekt obozu). Jednak za sprawą mandatum (specjalnego zadania) mogli otrzymać dodatkowe obowiązki, także cywilne, za sprawą cesarza. Świetnym przykładem prefekta jest słynny Poncjusz Piłat, który zarządzał Judeą. Warto także wspomnieć Egipt, który stał się w czasach Cesarstwa prywatną własnością cesarza, a jego nadzorem zajmowali się mianowani przez niego zaufani ludzie. W Egipcie w imieniu imperatora rządził tzw. praefectus Aegypti, który był ekwitą.
Warto nadmienić, że od końca republiki ekwici osiągnęli naprawdę wysokie pozycje w państwie rzymskim. Pierwotnie zajmowali się głównie poborem podatków, co pozwalało gromadzić pokaźne majątki; jednak z czasem ich ambicje rosły, co doprowadziło np. do wyniesienia na tron Wespazjana, który wywodził się właśnie ze stanu ekwickiego.
Z czasem niektórych namiestników prowincji nazywano prokuratorami (procuratores), którzy posiadali jedynie władzę cywilną. Ich obowiązki zaczęły ograniczać się do poboru podatków (trzy razy w ciągu roku), utrzymania porządku publicznego oraz sprawowania władzy sądowniczej. Wojsko było w gestii legatów oraz innych dowódców.
Namiestnictwo w czasach późnego cesarstwa
Wraz z objęciem władzy przez Dioklecjana w roku 284 n.e. następuje nowy okres w dziejach Imperium, kiedy pełnia władzy zostaje skupiona w rękach cesarza, a Senat traci jakiekolwiek wpływy – następuje tzw. dominat.
Cesarz ten zasłynął także z tego, że podzielił władzę między czterech władców, którym przypadał do kontroli inny obszar. Była to tzw. tetrarchia, co w grece oznacza „rządy czterech”. Decyzja o rozdzieleniu odpowiedzialności za dane regiony wynikała z potrzeby podejmowania szybkich działań w obliczu narastający problemów w olbrzymim Imperium. Tetrarchia formalnie nie dzieliła terytorium cesarstwa pomiędzy władców, każdy z nich był cesarzem całego imperium, jednak zadania jakie im przydzielono dotyczyły konkretnych obszarów:
- Dioklecjan, august Wschodu, kontrolował tereny azjatyckie i Egipt, jego stolicą była Nikomedia;
- Galeriusz, cezar Wschodu, kontrolował obszary naddunajskie, głównie z Sirmium nad Sawą;
- Maksymian, august Zachodu, zajmował się sprawami Italii, Afryki i Hiszpanii, najpierw z Akwileji potem z Mediolanu;
- Konstancjusz, cezar Zachodu, opiekował się Galią i Brytanią, ze stolicy w Trewirze.
Ponadto w roku 293 n.e. Dioklecjan rozpoczął reformę administracji, którą finalnie zakończył Konstantyn I w roku 318 n.e. Reforma polegała na wydzieleniu 12 diecezji (od greckiego słowa dioikesis, czyli „jurysdykcja”), gdzie każda skupiała w sobie kilka prowincji, które zarządzane były przez wikariuszy (vicarius), wywodzących się ze stanu ekwickiego. Prowincje odtąd nazywano także eparchies (z greki), a zarządzający nią namiestnicy posiadali różne określenia: proconsul, corrector provinciae, moderator provinciae czy praeses provinciae.
Za samodzielnych rządów Konstantyna (324-337 n.e.) wydzielono kolejną funkcję – dux – dowódcy wojsk, głównie w prowincjach przygranicznych. Pod jego kontrolą mogły znajdować się oddziały nawet z kilku prowincji. W przypadku operacji wojskowych w terenie dowództwo należało do comesa, którego w niedługim czasie zastąpili magistri militum – osoby o olbrzymich wpływach w późnym Cesarstwie.
Jak widać więc nastąpił wyraźny rozdział władzy cywilnej od wojskowej, co w zamierzeniu miało chronić przed kolejnymi buntami ambitnych polityków, tak jak to miało miejsce w III wieku n.e.
Konstantyn I przeprowadził dalszy podział administracyjny i utworzył trzy prefektury:
Każda zarządzana była przez prefekta praetorio, którego mianował cesarz. Prefekt był przełożonym wikariuszy oraz zarządców prowincji i podlegał bezpośrednio władcy. W jego rękach znajdowały się władza sądownicza, finanse, pobór podatków prefektury.
Objęcie urzędu przez namiestnika w późnym cesarstwie
Od II wieku n.e. istniała norma, która zakazywała obejmować namiestnictwo prowincji osobie, która urodziła się w danym miejscu. Jej zastosowanie miało miejsce także w późniejszym okresie, jednak jak się wydaje litera prawa mogła być pomijana lub po prostu martwa. Co interesujące, w trakcie sprawowania swojego mandatu, namiestnik nie mógł opuszczać prowincji.
Nie było żadnych wymagań co do wykształcenia lub umiejętności wobec kandydata. W dużej mierze główną rolę grała pozycja danej osoby w Imperium, zaufanie jakim cesarz darzył daną osobę lub ewentualnie korzystne opinie wśród doradców na jej temat. Bardzo często namiestnictwo otrzymywano także w wyniku rekomendacji (suffragium). Tutaj istotnym było posiadania swego rodzaju patrona lub zaufanego człowieka; nieodłącznym elementem były także łapówki.
Namiestnicy posiadali różne tytuły: praesides, correctores, consulares lub proconsules, gdzie pierwszy miał najniższą rangę, a ostatni najwyższą. Pojawiają się jednak w pracach naukowych i źródłach inne określenia: moderator, rector czy index ordinarius. W zależności od rangi przysługiwało wynagrodzenie: (1) albo w formie zboża (annona), paszy (capitus), innych produktów (cellaria); (2) albo w formie złota. Oczywiście poza wynagrodzeniem namiestnik mógł osobiście zadbać o poprawę swoich finansów, poprzez dodatkowe opłaty lub łapówki oraz rozdzielanie niższych urzędów.
Nie było jasnych wymogów co do kadencji namiestnika; znane jednak współczesne badania sugerują, że przeciętnie zarząd trwał dwa lata. Wydaje się, więc że namiestnik stracił na znaczeniu względem wczesnego cesarstwa; dowodem potwierdzającym tę tezę jest fakt, że namiestnicy utracili – wraz z reformami Dioklecjana i Konstantyna – prawo do dowodzenia wojskiem, a ich działania skupiły się jedynie na aspekcie cywilnym. Obowiązki skupiały się głównie na nadzorze sądownictwa (zarówno sprawy cywilne jak i kryminalne) i poborze podatków (w produktach jak i pieniądzu). W przypadku sądownictwa, wyrok namiestnika mógł zostać zaskarżony do prefekta lub wikariusza, a nawet cesarza. Namiestnikom nakazywano także pobór podatków w sposób legalny i nieopresyjny. Wszelkie działania wobec ludności był kontrolowane przez funkcjonariuszy wyższego szczebla – tutaj pojawiają się różne nazewnictwa: palatinii, canonicarii, tractatores czy compulsores. Wymuszenia oraz nieskuteczność były karane.
Siedziba namiestnika mieściła się w praetorium, gdzie też znajdowała się sala sądowa, kancelaria, archiwa czy więzienie. Nieodłączną częścią pracy namiestnika była wizytacja i kontrola poszczególnych miast prowincji.
Namiestnik pełniąc swoje funkcje w dużej mierze polegał na lokalnych elitach, z którymi musiał utrzymywać regularny kontakt. Świetnym przykładem są listy (zachowało się ich niemal 1500) Libaniusza – oratora i filozofa z Antiochii z IV wieku n.e. – które są prawdziwą skarbnicą wiedzy o życiu w tamtych czasach, zwłaszcza na terenie Syrii. Jego pisma są świadectwem tego, jak świat ten był podobny do nam obecnego; przykładowo Libaniusz wielokrotnie opisuje próby „załatwienia” pewnych rzeczy po znajomości, prowadząc korespondencję z kolejnymi namiestnikami Syrii.
Urząd namiestnika
Urząd namiestnika (officium) odpowiadał za wiele kwestii. W urzędzie pracowało przeciętnie sto osób, jednak w przypadku większych prowincji liczba ta mogła być znacznie wyższa. W urzędzie znajdowali się m.in.:
- cornicularius – osobisty sekretarz namiestnika;
- adiutor – odpowiedzialny za ogłaszanie decyzji namiestnika;
- commentariensis – odpowiedzialny za sferę prawną, w tym więzienia i sprawy kryminalne;
- ab acta – nadzór nad dokumentacją sądowniczą;
- a libelli – prowadzenie korespondencji;
- numerarii – pobór podatku w pieniądzu;
- tabularii – pobór podatku w produktach.
Urzędnicy prowincjonalni nie podlegali wymianie i to w praktyce od nich zależało, jak sprawna jest polityka administracyjna państwa.
